京政发[2012]38号

　　各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：

　　现将《关于做好本市旅游功能区规划建设工作的指导意见》和《关于加快北京市旅游产业发展的若干意见》印发给你们，请认真贯彻执行。

　　北京市人民政府

　　2012年11月12日

关于做好本市旅游功能区规划建设工作的指导意见

　　为适应建设中国特色世界城市要求，加快建设国际一流旅游城市，使旅游业成为重要的支柱产业，现就做好我市旅游功能区的规划建设工作提出以下意见：

　　一、充分认识旅游功能区规划建设的重要意义

　　旅游业是符合北京城市功能定位的重要支柱产业。据测算，旅游业能够影响、带动和促进的相关行业多达110个。旅游业每收入1元，可带动相关产业增加4.3元收入；旅游从业者每增加1人，可增加相关行业5个就业机会。旅游业已成为推动经济发展、提升城市功能、构建和谐社会、促进国际交往的重要引擎。

　　经过30多年改革开放，北京旅游业取得了长足发展。2011年，全市旅游综合收入突破3200亿元，国内旅游人数突破2亿人次，入境游人数突破500万人次。全市旅游业增加值占地区生产总值比重达到7.4%，新增增加值对当年经济增长贡献率接近10%。旅游购物与餐饮消费占社会消费品零售额比重达24.7%，对当年社会商品零售额增长贡献率达37.5%。旅游特征产业投资占当年全市固定资产投资额比重达9.1%。旅游服务贸易占全国比重超过9%。目前，全市旅游业直接从业人员约37.66万人，加上间接从业人员，总量约占全市就业总数的18.5%。

　　但是，当前本市旅游业的服务能力与建设国际一流旅游城市以及与巨大的社会需求之间，还存在着明显的不适应。主要表现为：一是旅游资源基本处在满足于一般观光游需求的服务能力状态，与观光和休闲度假相结合的社会需求相比存在明显的不适应。二是单体旅游项目多、旅游要素聚集区、服务区少，旅游服务在“吃、住、行、游、购、娱”等环节缺乏必要的整合，重点景区周边“一公里”从环境、设施到服务都不同程度存在着不协调等问题。三是缺乏有整体带动力的旅游大项目。四是围绕着旅游者“必购、必吃、必住、必看、必玩”的旅游消费服务能力亟待提升。五是首都功能核心区和拓展新区正在成为开放性旅游景区，但旅游资源服务潜力还需要进一步开发。六是京郊旅游资源作为本市旅游增量开发的重点区域，尚未充分显现出在环境保护、农民致富、农业增收、农村发展上应有的带动效应等。上述问题是经济社会发展到一定阶段面临的新问题，既要通过体制、机制、政策创新来引导，也要针对当前在旅游资源整合、要素合理聚集、服务有效衔接、发挥旅游项目带动作用等方面存在的问题，积极研究提出有效的解决措施。

　　立足于北京发展实际，当前要重点抓好旅游功能区的规划建设工作。旅游功能区是以旅游大项目为引领、旅游资源要素和服务要素综合配套的聚集地，是为有效发挥特色旅游功能、形成产业综合竞争力而设置的地域空间，具备产业集聚功能、资源整合功能、产业协作功能和辐射扩散功能。通过旅游功能区的规划建设，必将有利于促进北京旅游资源由观光游向观光与休闲度假相结合的深度体验游转型；有利于整合“吃、住、行、游、购、娱”等要素，构建旅游综合服务要素的聚集区，进一步提升全市旅游业服务接待能力，扩大旅游消费服务能力。

　　二、工作思路、目标及实施途径

　　(一)工作思路。

　　深入贯彻落实科学发展观，按照“投资消费双轮驱动、城市郊区两个市场、区域合作共同发展”的基本思路，坚持在继承中创新，处理好盘活存量和做好增量的关系。以旅游功能区规划建设为抓手，以建立北京特色的旅游产业为目标，提升景点的吸引力、影响力，培育晚间北京城市演艺、餐饮、娱乐等旅游消费资源；根据阶段性旅游需求特点，坚持高起点、统筹规划，结合“沟域经济”建设，运用市场的力量培育和发展符合北京特点的旅游项目，实现旅游发展和城市建设相融合。通过创新管理体制机制、加强政策保障、切实发挥好旅游大项目的带动作用，整合聚集各种旅游要素，挖掘传统旅游资源，促进产业融合，推动经济结构转型升级，带动经济社会协调发展。

　　(二)工作目标。

　　到2015年，力争达到“一、十、百、千、亿”的发展目标，即创建国际一流旅游城市，旅游业增加值占全市GDP达到10%，年入境旅游收入超过100亿美元，入境游接待量超过1000万人次，国内游客达到2亿人次以上。

　　旅游综合收入年均增长超过10%，旅游特征产业投资占全市社会固定资产投资比重超过10%，旅游消费占社会消费品零售额比重超过20%，旅游服务贸易占全国比重超过10%。

　　全市建成3个以上综合收入超百亿元的旅游功能区，每个郊区至少建设一个具有带动作用的旅游服务综合体、一个民俗旅游示范乡镇，开发一种主打旅游特色商品，打造一批生态保护与旅游产业融合发展的特色沟域，使京郊旅游人均消费水平增长一倍，一成以上的农民依靠旅游产业实现纯收入增长。

　　(三)实施途径。

　　1.聚集要素。通过政府引导，企业参与，促进各种要素向功能区聚集，通过引进开发建设旅游大项目，建设旅游要素聚集的服务综合体和新的旅游目的地。

　　2.项目带动。在功能区内加快落实具有国际影响力和重大引领作用的旅游品牌项目，推动郊区大项目建设和要素聚集。

　　3.完善配套。加强功能区水、电、气、热等配套基础设施建设，完善旅游标识系统、集散系统、休憩服务、旅游咨询、商业服务、交通服务等综合配套建设，提升旅游综合服务功能。

　　4.优化环境。综合整治景区(景点)辐射范围内景观环境、人居环境、交通环境等，尤其对重点景区周边“一公里”范围内的环境、设施等进行整体改造优化，提升旅游公共环境质量。

　　5.政策扶持。探索推进功能区建设以及保障重大项目落地的配套支持政策。

　　三、旅游功能区建设重点

　　按照城市功能定位，针对首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区四大功能区的旅游资源特点和规划建设目标，创建各具特色的旅游功能区。

　　(一)首都功能核心区。

　　1.中轴线文化旅游体验区。

　　按照“保护为基、文旅融合、创新示范、点轴联动”的工作思路，以展示故宫、钟鼓楼、天安门等皇城文化为特色，整合优化中轴文化旅游资源，深度开发中轴文化旅游产品，着力完善中轴旅游公共服务体系，全面提升中轴旅游环境品质，完善区域内旅游公共服务配套设施，打造开放式景区。

　　2.前门—大栅栏文化商业旅游体验区。

　　以展示前门历史文化、宣南文化、会馆文化、综合演艺、特色美食、老字号体验为特色，以建设世界城市街区为目标，恢复老字号生存土壤，激活前门大街、大栅栏老字号商业街、琉璃厂文化街区等重点街区，培育一大批“新字号”，形成生机勃勃的旅游休闲区域，在立足传统资源保护、改善民生的基础上发展旅游产业。挖掘首都核心区演艺资源，促进旅游与演艺文化的融合发展，推动首都核心演艺区建设。

　　3.什刹海—南锣鼓巷休闲旅游体验区。

　　以展示故居、四合院文化等为特色，依托地外大街、烟袋斜街和南锣鼓巷，逐步恢复、引进、新建一批商业老字号，盘活传统街区老字号商业经济。挖掘开放一批四合院式的旅游接待服务场所，提升北京胡同游、四合院游品质。打造旅游要素聚集、民俗风情浓郁、接待设施完善、服务功能齐全的市民休闲游憩空间、古都文化旅游精品地带。

　　(二)城市功能拓展区。

　　4.海淀“三山五园”文化旅游景区。

　　按照文物古迹保护与恢复古都风貌并重、旅游项目开发与配套服务设施完善并重的思路，以恢复古都风貌、展示皇家园林历史文化为特色，推动“三山五园”历史文化景区规划建设，完善景区内及周边旅游配套服务设施。

　　5.海淀科教文化旅游体验区。

　　优化整合中关村科技、教育、研发等资源，实现科教旅游的创新发展。积极争取创建国家级科教旅游示范区，加快高科技企业、高校、科研院所等科教资源向旅游资源的转化，完善科教旅游接待单位的公共服务设施建设，推动科教旅游产品创新，促进科教旅游常态化经营和市场化运作。

　　6.朝阳商务旅游体验区。

　　以建设商务旅游服务体系为中心，全面整合商务旅游资源，提升商务旅游服务功能和服务品质，推进商务、会议、会展、会奖旅游的国际化、高端化、智能化发展，形成完备的商务旅游产业供应链和服务体系。

　　7.丰台宛平城文化旅游区。

　　积极恢复宛平古城旧貌，重现“卢沟晓月”美景、打造“卢沟晓月”文化旅游品牌。以重大项目为依托，大力发展会馆经济、文化展示、高端休闲等重点业态，坚持特色化定位，大力发展红色文化旅游和滨水文化旅游，形成突出区域文化形象，融历史体验、文化休闲、生态旅游等于一体的旅游品牌。

　　8.石景山西山八大处文化景区。

　　结合扩建佛牙舍利展示场所，充分展现浓厚的历史佛教文化特色，提升中国佛教文化的国际影响力，恢复昔日唐宋元明各朝皇家园林和“三山八刹十二景”风貌，打造集高端佛教文化游、生态休闲游于一体的文化景区。

　　9.石景山数字动漫娱乐区。

　　以中国动漫游戏城为载体，以动漫游戏产业为核心，以数字娱乐、动漫游戏、数字体验为发展特色，集研发、制作、体验为一体，集中体现数字动漫产业的三大产品(网络游戏、影视动漫、数字媒体)业态及其相关周边产业业态。

　　(三)城市发展新区。

　　10.通州文化旅游区。

　　以建设新的旅游综合体为重点，开发全市旅游发展新资源。深入研究引进国际知名主题公园相关工作方案。推动重大产业项目落户，加快推进项目实质性落地，完善公共服务设施，打造东北亚现代、时尚旅游目的地。

　　11.“北京源”文化旅游区。

　　以“北京源”文化的传承弘扬为主线，以文化旅游创意产业为主导，以文化科技创新为动力，突出文化体验、旅游集散等核心功能，着力构建“一体、两翼、三园”的发展格局，打造多功能、多业态相融合的大型文化旅游产业集群，努力将其建设成为“北京源”文化的传承示范区、国内领先的文化创意产业集聚区和世界一流的高端旅游目的地，为打造社会主义先进文化之都、建设具有世界影响力的文化中心城市提供重要支撑。

　　12.大兴首都新机场旅游休闲集散区。

　　以发展出入境旅游休闲集散服务、免税购物服务为方向，加快启动以大型旅游休闲设施、高端酒店群、购物消费场所、会展设施为核心的“新航城”——大兴首都新机场旅游休闲集散区建设规划，谋划具有“全覆盖、全功能、全链条”的旅游产业运营管理基地。

　　13.昌平旅游休闲购物综合体。

　　依托十三陵明文化旅游综合区，以展示传统景观与现代时尚相融合、旅游商品购物服务为特色，打造以名品商业购物、高科技室内游乐为龙头，以高端度假酒店、美食休闲为配套的旅游休闲购物综合体功能区。

　　14.筹划建设高端旅游创意研发产业园区。

　　在顺义新城、亦庄新城的适当区域，谋划建设高端旅游创意研发产业园区，建设集旅游用品创意研发、旅游装备及用品制造、高端旅游用品展示交易等为一体的高端旅游用品制造基地，完善全市旅游产业链，形成旅游产业发展新的增长点。

　　(四)生态涵养发展区。

　　15.门头沟旅游文化休闲产业示范区。

　　整体开发古村、古镇、古道和古寺庙，利用废旧矿山进行旅游资源深度开发，促进政策集成、资源整合、产业融合，构建科学合理的旅游产业体系；依托重大项目，重点建设商务会议、健康休闲、佛教文化、山水景观、古迹遗址等旅游组团；科学谋划空间布局，打造七大主题小镇，形成地区发展高地；结合国家步道系统建设，实现全域景区化目标。

　　16.平谷金海湖旅游休闲度假功能区。

　　以“绿色、生态、休闲、运动”为主题，充分体现“水岸”特色，以会议、旅游、度假、休闲、娱乐等服务为载体，打造高端亲水休闲娱乐基地。完善金海湖旅游公共服务体系和基础设施建设，构建完善的集散服务体系；以实施金海湖旅游集散中心项目为重点，构建安全服务救助系统。

　　17.怀柔雁栖湖旅游休闲度假功能区。

　　以雁栖湖为核心，重点建设环湖景观带、峰会核心区、高端接待区、综合服务区、景观环境区等组团，建设具有中国文化特色的高端会议会展区和生态发展示范区，初步具备举办大型国际会议和活动的条件。

　　18.密云国际绿色休闲旅游产业综合示范区。

　　立足“绿色国际休闲之都”发展定位，依托环湖自然山水，着力建设云蒙山、司马台—雾灵山、白河、潮河、云峰山五大休闲组团，打造一批主题鲜明、特色突出、带动性强、规模较大的休闲旅游综合体，推动旅游产业规模化发展。

　　19.延庆国家旅游综合改革试点县。

　　按照“县景合一”发展构想，改革旅游管理体制机制，创新产业发展政策，加大综合配套服务设施建设力度，构建绿色产业发展体系，打造“一城一川两园四带”产业格局，以北山国际休闲度假区、八达岭文化创意产业集聚区、康西草原马文化主题休闲区三个区域为重点先行先试，依托重大项目逐步将整个县域建设成为一个具有国际水准的超大旅游景区，实现“县在景中，景在县里，运行协调，县景合一”。

　　四、保障措施

　　(一)成立由市政府领导牵头的工作协调机制，协调市级相关部门推动全市旅游功能区和重大旅游产业项目建设；旅游功能区所在区县成立功能区规划建设工作协调机制，统筹本区县功能区建设和保障项目落地。

　　(二)继续深化和细化各功能区规划建设方案，将规划建设方案中的各项工作进行分解，纳入到市区两级政府年度重点工作，加强各功能区规划的统筹协调，保障规划落实。

　　(三)为加快实现大项目落地，要推动建立旅游功能区重大旅游项目落地的审批机制，将整体推进建设的功能区重大项目纳入市政府项目审批“绿色”通道。

　　关于加快北京市旅游产业发展的若干意见

　　为全面贯彻《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发〔2009〕41号)精神，落实市第十一次党代会提出的“加快建设国际一流旅游城市，使旅游业成为重要支柱产业”的总体部署和要求，现就加快本市旅游产业发展提出以下意见：

　　一、推动旅游公共服务设施及实体项目建设

　　(一)在土地利用总体规划和城市总体规划修编中加入旅游发展专项章节，编制本市《旅游产业发展空间专项规划》，优化旅游产业项目总体布局。

　　(二)推动各区县建设旅游功能区，促进旅游与文化、体育、教育、卫生等产业融合，培育旅游消费资源；整合资源、聚集要素、提升管理和服务水平，加快旅游大项目建设，特别是结合沟域经济建设，推动城市发展新区和生态涵养发展区的旅游综合体等旅游大项目落地。

　　(三)在城市规划和土地利用规划中，综合考虑常住人口和旅游常态人口确定旅游公共服务设施、基础设施配套和旅游实体项目建设用地指标。在公共服务用房等建设规范中，增加对设立旅游观光通道等旅游公共服务必要设施的相关要求。

　　(四)经营性旅游项目用地在采用“招拍挂”方式供地时，应综合考虑投标者的旅游相关资质、项目品牌效应、企业经营实力，以及对区域经济发展的带动作用。

　　(五)鼓励农村集体经济组织利用农村集体建设用地发展旅游产业。试行农村集体建设用地使用权人以土地使用权联营、入股等形式发展旅游产业。

　　(六)利用荒山、荒坡等“未利用地”和废旧工矿用地，通过发展旅游产业促进生态修复。在与土地规划和城乡规划相衔接的基础上，“未利用地”在不影响原用地功能、不改变原用地性质、确保生态安全的条件下，可建设节地型、不压覆土地或可拆除复原的旅游服务设施；在废旧工矿用地上开发旅游项目时，实行有利于旅游产业发展的土地征用占用方式。

　　(七)在风景名胜区、国家级和市级森林公园、地质公园内，按照常态旅游接待人数设定旅游附属设施用地。

　　(八)在历史文化名城和古都风貌保护区内的传统民居，试行通过“北京人家”等经营模式从事旅游接待、住宿活动。鼓励利用工业厂房、仓储用房发展文化旅游。

　　(九)完善重大旅游产业项目周边的市政道路、给排水、垃圾处理和绿地系统等市政基础设施建设。

　　(十)优先安排重大旅游项目用地指标，对符合规划、采用整体开发模式的大型旅游综合体项目，由区县政府统筹组织各项工作。

　　二、优化旅游企业发展环境，促进旅游消费与服务贸易增长

　　(一)落实宾馆饭店与一般工业企业同等的用水、用气价格政策。

　　(二)制定倾斜政策，鼓励本市国际机场、航空公司增加国际航线。

　　(三)在建立完善旅游商品创意、研发、制造、交易和营销体系的基础上，开发建设北京旅游产业园。

　　(四)积极推动形成以市内免税店为主，入境免税、离境退税为辅的免税政策扶持体系。

　　三、创新旅游行业管理体制机制，加大旅游人才培养力度

　　(一)推进事业单位管理的旅游景区改革试点，探索旅游景区引入市场化运行机制的工作路径。

　　(二)筹建北京旅游高等教育机构，完善职业教育体系，加快培养适合现代旅游业发展需要的各类人才。

　　(三)推进导游员准入与管理体制改革、实行导游员见习期制度、完善导游员薪酬保险制度、健全旅行社和导游员退出机制。

　　(四)发展智慧旅游，运用信息化手段对景区、饭店、旅行社和导游员进行规范管理。

　　(五)建立旅游产业统计监测评价指标体系，全面反映旅游产业的发展特点和规律，为科学决策提供有力支撑。

　　四、拓宽旅游产业投融资渠道

　　(一)利用现有金融交易平台，建立旅游资产交易板块，为旅游企业产权交易、资产交易、并购重组等投融资业务搭建平台。

　　(二)在旅游产业投资基金基础上，设立旅游产业创业投资引导基金，发挥政府资金引导放大作用，完善旅游产业投融资体系。

　　(三)健全政策性京郊旅游民间融资(担保)服务体系，为京郊旅游企业和个体经营户提供民间融资中介服务。

　　(四)健全旅游产业再担保服务体系，支持金融机构创新旅游信贷服务，拓宽旅游企业融资渠道。