一、制定《条例》的必要性
制定并出台《条例》，是彩票业蓬勃发展的形势与加强监管的要求决定的。自1987年我国开始发行彩票以来，彩票发行规模稳步扩大。2007年，全国彩票销售额首次突破1000亿元，达到1016.73亿元。截至2008年底，全国累计销售彩票5748.16亿元，筹集彩票公益金1898.02亿元，对促进社会公益事业发展发挥了积极作用。与此同时，彩票管理的法制化要求越来越高。国务院和有关部门制定的彩票管理规范性文件，由于法律层次不高、约束力和执行力偏弱，已经越来越不适应加强彩票行业监管的客观要求。因此，有必要在总结实践经验基础上，适时制定并出台《条例》。
二、《条例》的主要内容
《条例》共6章、45条，章名分别为“总则”、“彩票发行和销售管理”、“彩票开奖和兑奖管理 ”、“彩票资金管理”、“法律责任”及“附则”。《条例》主要从以下几个方面作了规定：
（一）定义彩票概念。
《条例》对彩票作了明确定义：“本条例所称彩票，是指国家为筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售，自然人自愿购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证。彩票不返还本金、不计付利息。”（第2条）该定义体现了彩票的国家属性和公益属性，并指明了彩票作为有价证券的一些特点。
（二）明确彩票管理体制。
《条例》在总结彩票管理实践经验基础上，对彩票管理体制作了明确规定。《条例》规定：“国务院财政部门负责全国的彩票监督管理工作。国务院民政部门、体育行政部门按照各自的职责分别负责全国的福利彩票、体育彩票管理工作。省、自治区、直辖市人民政府财政部门负责本行政区域的彩票监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府民政部门、体育行政部门按照各自的职责分别负责本行政区域的福利彩票、体育彩票管理工作。县级以上各级人民政府公安机关和县级以上工商行政管理机关，在各自的职责范围内，依法查处非法彩票，维护彩票市场秩序。”（第5条）
（三）规范彩票的发行和销售管理。
《条例》主要从四个方面规范了彩票的发行和销售管理：一是明确了彩票由国务院特许发行。国务院特许发行福利彩票、体育彩票。未经国务院特许，禁止发行其他彩票。禁止在中华人民共和国境内发行、销售境外彩票。（第3条）二是明确了彩票发行和销售机构的设置及职责。彩票发行机构由国务院民政、体育行政部门分别设立，负责在全国统一发行和组织销售彩票；彩票销售机构由各省级民政、体育行政部门设立，负责本行政区域的彩票销售。（第6条）三是规定了彩票品种的审批机关、审批原则和审批程序。《条例》规定，申请开设、停止彩票品种，或者申请变更彩票品种的审批事项的，应当经国务院民政部门或者体育行政部门审核同意，由国务院财政部门批准。国务院财政部门应当根据彩票市场健康发展的需要，按照合理规划彩票品种结构、严格控制彩票品种风险的原则进行审查，并应通过专家评审、听证会等方式对开设彩票品种听取社会意见。（第7条至第10条）同时规定，为了维护社会公共利益的需要，国务院财政部门可以采取必要措施，决定变更彩票品种审批事项或者停止彩票品种。（第12条）四是规范了彩票销售行为。《条例》主要对彩票发行机构、彩票销售机构与彩票代销者之间的委托代销关系和彩票销售场所、彩票销售的禁止行为等作了规定。（第15条至第18条）
（四）加强彩票开奖和兑奖管理。
为了保障彩票开奖和兑奖的公开、公正，《条例》规定彩票发行机构、彩票销售机构应当按照批准的彩票品种规则和开奖操作规程开奖。民政部门、体育行政部门应当加强对开奖活动的监督。（第21条）同时，彩票发行机构、彩票销售机构应当确保彩票销售数据的完整、准确和安全，并加强对开奖设备的管理。（第22条、第23条）此外，《条例》还规定了开奖结果的公开（第24条）、兑奖规则要求（第25条、第26条）和中奖者信息保密（第27条）等。
（五）注重彩票资金管理。
《条例》对彩票资金的构成，彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金的使用等作了全面规定，着力加强了对彩票资金的管理：一是明确规定彩票资金的构成比例由国务院决定。彩票品种中彩票资金的具体构成比例，由国务院财政部门按照国务院的决定确定。随着彩票发行规模的扩大和彩票品种的增加，可以降低彩票发行费比例。（第28条）二是明确规定彩票奖金用于支付彩票中奖者。彩票单注奖金的最高限额，由国务院财政部门根据彩票市场发展情况决定。逾期未兑奖的奖金，纳入彩票公益金。（第31条）三是明确规定彩票发行费专项用于彩票发行机构、彩票销售机构的业务费用支出以及彩票代销者的销售费用支出。彩票发行机构、彩票销售机构的业务费实行收支两条线管理，其支出应当符合彩票发行机构、彩票销售机构财务管理制度。（第32条）四是明确规定彩票公益金专项用于社会福利、体育等社会公益事业，不用于平衡财政一般预算。彩票公益金按照政府性基金管理办法纳入预算，实行收支两条线管理。（第33条）彩票公益金的分配政策，由国务院财政部门会同国务院民政、体育行政等有关部门提出方案，报国务院批准后执行。（第35条）此外，《条例》还对彩票公益金的管理和使用单位依法接受监督作了规定。（第36条、第37条）
（六）严格追究彩票违法行为的法律责任。
对违反《条例》规定的行为，《条例》明确了相关法律责任：一是擅自发行、销售彩票，或者在中华人民共和国境内发行销售境外彩票构成犯罪的，依法追究刑事责任。（第38条）二是对彩票发行机构、彩票销售机构违反《条例》的行为，规定了由财政部门责令停业整顿；有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得3倍的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（第39条、第40条）三是对彩票代销者违反《条例》的行为，规定了由民政部门、体育行政部门责令改正，处2000元以上1万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得；彩票发行机构、彩票销售机构有权取消彩票代销合同。（第41条）四是对伪造、变造彩票或者使用伪造、变造的彩票兑奖的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（第42条）五是对彩票公益金管理、使用单位违反彩票公益金管理、使用规定的，由财政部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；在规定期限内不改正的，没收已使用彩票公益金形成的资产，取消其彩票公益金使用资格。（第43条）六是对依照《条例》规定履行彩票管理职责的财政部门、民政部门、体育行政部门的工作人员，在彩票监督管理活动中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任。（第44条）
